重现蓝天法律能做什么

6月24日，在京城一片灰蒙蒙的空气中，全国人大常委会的委员们开始审议大气污染防治法修订草案。

这是修订案时隔半年多后的第二次审议。

对于委员们在一审时提出的意见和社会舆论对一审稿的意见建议，二审稿作出了某种程度的回应。

有报道称，这将是史上最为严厉的大气污染防治法。

有业内人士评价认为，由于去年修订通过的新环保法提高了环境立法的水准，从而抬升了公众对大气法修订案的预期。

重现蓝天白云，大气污染防治法能做些什么？

二审稿的回应

这是大气污染防治法实施28年来的首次全面修订。

在上个世纪末期，由于二氧化碳的排放和煤烟型污染的加剧，大气污染防治法分别于1995年和2000年做过两次修改，以应对当时的大气环境形势。

如今，新的威胁摆到了眼前——“区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发。”时任环保部部长周生贤去年12月在全国人大常委会上作一审修订案说明时指出，“现行法已经不能适应新形势的需要。”

一审稿对现行大气污染防治法进行了“大规模增删、调序、重新组织”，并专门新增两章“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，总共八章100条，远远超过了现行大气法的条文数量。

草案一审时，一些条款在引发关注的同时，也受到了批评，此次的二审稿针对一些意见进行了进一步的修订。

典型的如对机动车限行，一审稿第45条规定“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”。

该条文直接授权省级政府可对机动车限行，引发社会热议。不少人担心对如此重要事项的授权太过简单笼统，可能会导致为任意限行大开方便之门。

在审议期间，全国人大常委会不少委员也对此条发表不同看法，认为此规定给单双号限行开了口子，把短期应急措施长期化，可能涉嫌侵权。

吴晓灵委员认为，草案第72条已规定了在紧急情况下可以限制或禁止部分车辆行使，她建议应当删除第45条。

此次公布的二审草案，对这一条作出了进一步限制，增加规定“限制机动车通行的类型、区域和时间应当征求有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见”。

二审草案中新增加的针对监测造假行为的规定“重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责；环境保护主管部门发现大气污染排放自动监测设备传输的数据异常的，应当及时进行调查。任何单位和个人不得侵占、损毁大气环境质量监测设施和大气污染物排放自动监测设备”，违反此条的，最高可被处以20万元的罚款。这也是一审时有委员提出的问题。

姒健敏委员当时毫不客气地指出，我并没有看到这部法律在“严”字上下功夫，特别是处罚方面，基本上是现有执行标准条例化。尤其是作假这方面，条款都没有，某些企业弄虚作假的排放怎么处罚？

即便增加了罚则，专家也觉得仍不足够。中国环境科学学会环境法学分会会长、中国政法大学教授王灿发在接受法治周末记者采访时说，由于实践中作假非常难查，光是罚款震慑力也不足，他建议一旦作假，应当追究作假者的刑事责任。

联防联控只是个概念？

此次修法专章增加“联合防治”，其中规定的“重点区域大气污染联防联控机制”被认为是最大的创新和亮点。

事实上，自2013年那场大规模持续数日的雾霾以来，京津冀、长三角、珠三角随后都分别探索建立了区域大气污染防治协作机制。

不过，在许多学者和业内专家看来，草案的这一创新规定实际效果可能不如预期。

全国人大常委会委员辜胜阻在一审时就指出，在重污染天气下，每个地区都难独善其身，修订草案已高度重视区域联防联控，但在区域联防联控和部门如何形成合力的问题上，可操作、可执行的内容少。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，区域雾霾的严重性已超越了环境保护法和大气污染防治法制定或者修订时的立法预期。

“现在的(大气污染)严重程度，必须区域联防联控，如果让河北治理河北，北京治理北京，都说自己治理得好。”

常纪文对法治周末记者说，但由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，区域联防联控难以作出系统性的制度安排。

“无论是具体内容、适用范围、实施程序，还是由谁负责实施、执行不了的法律责任和后果，现在的草案都未作规定。”

在王灿发教授看来，草案目前对联防联控缺乏完整的制度规定。但他承认，由于联防联控涉及到跨行政管辖区的协调，由谁来协调确实是个难题。

“按理说应该是环保部，但联合防治很可能涉及到整个产业调整的问题，因此我认为有必要建立一个强有力的专门机构，具有强制执行的权力。”王灿发说。

常纪文也向立法机关提了类似的建议：区域化一体化执法。同时，应当规定相关的法律责任。

在一审时也有委员提出过具体的建议，例如王毅委员就提到了美国的大区联邦派出机构：“在区域污染控制上寻找突破口，设立一些大区的派出机构，这才是制度创新，这样才能使所谓的区域联防联控通过试点落到实处，而不是仅仅停留在纸面上。”

与新环保法的差距

所有受访专家都提到了公众参与对大气污染防治的重要作用。

“就拿雾霾来说，短短几年，PM2.5现在大家耳熟能详，能看到这几年由于信息公开对大气污染防治的作用，有力地促进了社会对大气污染的认识、支持和参与。”北京公众与环境研究中心主任马军对法治周末记者说。

常纪文认为，由于社会参与监督覆盖面广、时间上也比较连续性，可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续的弊端。因此建议此次修法应考虑充分发挥公众参与和监督作用。

“透明是解决问题最好的方法，那些排放清单、大气数据不仅环保部门之间联网，还要全国联网，让公众在自己的手机上也能看到污染地图。”常纪文说。

不过，马军认为，大气污染防治法修订草案从目前来看与新环保法的衔接不够，去年修订的环保法专章规定了“信息公开和公众参与”，业界一直期待大气污染防治法能够在此基础上进一步细化。

王灿发也建议增加公众监督的相关制度性规定，以保障大气污染防治法落到实处。

现行法中对环境民事公益已有规定，但缺乏对环境行政公益诉讼的规定.

王灿发认为，对于像水源污染等环境事件，或许可依靠民间组织、公民个人来提起民事公益诉讼，但大气污染对于社会公众来说存在各种技术上的难度，提起民事公益诉讼很难。

他建议，应当引入公众监督机制，允许公众起诉不履行环境监管职责的行政机关。“有人担心滥诉，从新环保法实施半年多的情况来看，这种担心是多余的。”（记者 陈霄）

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