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中国水权交易探索地方先行水利部曲线推进dd-【新闻】

发布时间:2021-04-06 20:34:16 阅读: 来源:羽毛球厂家

中国水权交易探索:地方先行 水利部曲线推进

21世纪的中国,随着大量人口向城镇聚集,水资源问题日益成为制约城镇化发展的短板。

在城镇化加速推进过程中,不仅北京这样的大城市缺水严重,一些中小城市也面临缺水问题,这就形成了水权交易的土壤。

通过水权交易,一些水资源富集地区可以将多余的水资源转让出去,既解决了缺水地区的燃眉之急,又给当地带来收益,这在国际上都有先例。

然而,这看似简单的解决办法,在中国却面临诸多难题。近些年来各地进行的水权交易尝试,在专家看来并非真正的水权交易,充其量只是水量转让。

但是,随着人口、产业向城市聚集,随着极端天气的频繁出现,水资源时空分布不均问题影响越来越大,而各地的水量转让也越来越朝着水权交易方向迈进。

地方水权交易探索

300年前,清朝大臣年羹尧在甘肃张掖黑河设立“均水制”,规定官员不从者罢官、百姓抗拒者杀头。“均水制”将黑河流域水资源的使用权进行分配,化解上下游之间的用水矛盾,一直延续至今。现在黑河中游的张掖市,年均向下游内蒙古额济纳旗输水9.5亿立方米,剩余的水量就是张掖全市的水权总量。

“水权是个很大的概念,在中国水是属于国家的。年羹尧推行的‘均水制’就是由国家来分水,上中下游分多少流量,然后派兵去管。”中科院院士、原中科院兰州分院院长程国栋告诉记者,水的使用权和所有权不一样,这种做法将使用权分了下去,实际是一种中国特色的水权。

当然,这种水权的划分其中并不涉及水权的交易,只是通过行政措施来实行,没有市场化的交易。而2000年浙江省义乌市和东阳市之间的水权转让,则被称为中国水权交易的破冰之举。

由于缺水和水污染问题,当时义乌市水资源总量远远满足不了当地需求,相邻的东阳市则拥有横锦、南江两座大型水库,水资源比较丰富,因此两市签订了有偿转让用水权的协议。义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年5000万立方米水的永久使用权,但水库所有权不变。

这虽然被视作是中国水权交易第一案,但很多专家认为这并非真正的水权交易。

“水权交易是所有权发生转移,东阳和义乌是水量交易,不是水权交易。”原水利部水文司副司长、北京师范大学水科学研究院院长许新宜对21世纪经济报道记者表示,中国的水资源所有权归中央政府,省市区都没有水权,自然也不存在水权交易。

“义乌和东阳所谓的水权交易,根本不牵涉水权,因为国家没有允许,水并不是东阳所有的,没有法律依据。”中国环科学会环境法学分会副主任委员、西安交大法学院教授胡德胜认为,这更应该称为水工程服务交易,从东阳供水到义乌,除了管道铺设、维修等工程服务,还有水库运行、维护服务,义乌支付的主要是这部分费用。

虽然义乌和东阳的水权交易并非真正意义上的水权交易,也没有法律依据,但水利部等相关部门并未叫停此类行动,在此之后还有宁夏、内蒙古等地的水权交易探索不断出现。水利部也曾希望在水权方面进行突破,但受制于《水法》限制,难以进行下去,从中央层面进行推动阻力太大,地方的探索也就更有意义。

在宁夏和内蒙古的水权交易探索中,与义乌-东阳模式不同之处在于,这是工业与农业之间的跨行业水权转让。

宁夏社科院经济研究所所长段庆林告诉记者,在沿黄河地区有很多农业区,历史上大部分用水指标都分给了农业,这些年能源化工行业发展起来,对水量的需求很大,为了获取更多的用水指标,开始与农业区展开水权交易。

在宁夏、内蒙古能源化工产业发达地区,企业帮助灌区农业进行节水改造,节省下来的用水指标就可以转让给能源行业。当然,这也不是真正的水权交易,而是用水指标在不同行业间进行了转移。但是,宁夏和内蒙古的水权转让做法得到了水利部的认可,时任水利部部长汪恕诚前往考察,并将两地列为试点。

水利部曲线推进水权

“水权是什么,法律没有明确定义,谁来管理也不知道。”原水利部水文司副司长、北京师范大学水科学研究院院长许新宜告诉21世纪经济报道记者,我国真正的水权交易是不存在的,现在都是在做水量交易,要进行水权交易就得修改《水法》。

现在的《水法》是2002年修订过的,当时并未将水权概念纳入其中,因此水利部要推进水权交易就遇到了法律问题,国家机关要依法行政,法律没有规定就不能做。

“现在中央政府对于依法行政越来越强调,没有法律规定,由全国人大授权或地方人大立法也可以。”许新宜说,做些试点和研究是可以,但不能真正推进水权交易。

这也是水利部原来打算推行水权分配管理办法但中途夭折的原因。后来把水权改为水量,出台《水量分配暂行办法》,而水量分配在水法上是有规定的。水量和水权自然不同,水量分配涉及的是政府对政府,而水权则要落到用水户身上,是公对私的。

有专家告诉记者,以前水利部想大力推水权,但遭遇障碍,现在虽然没有再提水权概念,实际上也是朝着这个方向在推进。

2011年,水利部制订《水量分配工作方案》,对全国各地用水指标进行了明确。根据这个分水方案,到2015年将用水总量控制在6350亿方以下,2020年控制在6700亿方,2030年控制在7000亿方。此前,七大流域中只有黄河流域有明确的分水方案,其他各大流域几乎没有。此次明确各省的用水总量之后,各省又层层分解,将水量分配到市县区。

水量分配之后,意味着水事权力的下放,虽然其中不存在权利的转移,但只要地方政府不突破用水上限,怎么用水,用来干什么,都是在自己的权力范围内,除非向中央要资金中央才管得上。如此一来,地方政府也可以进行地区间水资源使用权的转让。

水量分配与水权交易基础不同,前者是建立在行政手段之上,而后者则是基于市场化原则。不过,水量分配之后水量转让会进一步活跃,倒逼水利部改革,而改革就得从修改《水法》开始。

接近水利部的人士表示,目前并未看到有任何修改《水法》的迹象,也许以后随着形势的需要,才有可能修改。

不过,水权交易并非解决水问题的灵丹妙药,在澳大利亚、美国这些水权交易制度完善的国家,真实发生的水权交易数量并不多。

澳大利亚的墨累达令河水权交易是世界水权交易的经典案例,这条流域经过的地区大多是干旱地区,因此在自身水资源不够的情况下,进行水权交易的就很少。

中国环科学会环境法学分会副主任委员、西安交大法学院教授胡德胜告诉记者,墨累达令河流域有的州甚至制定法案禁止将水权转让给别的州,因为这牵涉到本州人民的利益。

在水量短缺的情况下,由于大家都缺水,水权交易反而不会太多,而水量丰富的地方更不用水权交易。不过,中国南方虽然水量丰富,但很多河流严重污染,不适宜饮用,这就造成另一种缺水。中科院院士、中科院兰州分院原院长程国栋表示,这也是水权交易在义乌等南方地区能开展的原因,而去年上万头死猪漂进上海水源地也凸显了这种水质型缺水的严峻。

在中国城镇化、工业化短期内难以减速的情况下,随着人口产业的聚集,水量短缺和水污染造成的水质性缺水问题将越来越突出,而水权交易虽然难以真正实现,但通过用水指标转让这种市场化手段,也能实现部分水资源的重新配置,实现曲线救市。

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